｢年改｣他山之石!  美國聯邦公職人員的退休制度改革

作者：張亞倫

這段期間，看到台灣社會為了公教人員年金改革，引爆了極大的對立與衝突，頗讓童年移民美國之後，先後任職於美軍與聯邦政府體系的筆者，有感而發，希望能提供美國聯邦政府於1980年代，因應國民平均壽命增加，而實施的退休制度改革，謹供台灣社會參考。

首先必須說明的是，本文主要討論美國聯邦公職人員的退休制度，至於州、縣、市公職人員，並非由聯邦政府負責，且各地制度不同，退休制度差別太大，因此不予討論。

某些特殊的聯邦公職人員，因為工作性質特殊，可能職業傷害風險高，比如郵局（長期靠體力在戶外工作）以及執法人員（人身安全風險），機場航管人員（必須長期值夜班）等等，以及國會議員和總統，副總統，有不同的退休算法，在此也不討論。另外軍人退休制度也不包括在本文的內容（下次可能考慮寫一篇有關美國軍人的退休制度）。

聯邦政府是美國最大的｢單一雇主｣，旗下有兩百多萬公職人員，外加超過130萬現役軍人，如同台灣目前所爭論的，美國聯邦公職人員退休制度也分為｢舊制｣與｢新制｣。整個制度起源於1920年，當時立法通過的｢公務人員退休制度｣

（Civil Service Retirement System ,縮寫CSRS，以下簡稱舊制），直到1980年代，因為半世紀以來美國人平均壽命的大幅增加，現有制度無法再繼續維持，所以聯邦政府進行了退休制度改革，由國會通過｢聯邦公職人員退休制度｣（Federal Employees Retirement System， 縮寫FERS，以下簡稱新制）。

當新制於1987年生效時，規定年資逾5年的聯邦公職人員，可以繼續保有舊制，1987年以後雇用的，則一律適用新制，而在1984到1987間入職者，則可依個人意願由舊制轉換為新制，而使用舊制者，也可以選擇改為新制。

新舊兩制在結構和計算方法上都不一樣。舊制的結構比較簡單，以公務員的月薪扣除7%到8%，轉入｢退休基金｣，不同於絕大部分美國納稅人的是，舊制適用者不需繳納｢社會安全稅｣（Social Security），但是退休後也不能領｢社會安全金｣。

舊制的計算如下：

舉例：某甲在聯邦政府服務了38年，1.50 % X   5  =    7.50  %

                                                       1.75 % X   5  =    8.75  %

                                                        2.00 % X 28 =  56.00  %

                                                            總計             72.25  %

使用的薪水是最高的3年平均值，只包括本俸，不包括津貼和特殊加給，如果某甲最高的3年薪水平均數是每月$5000美金，則某甲的退休金是$5000 X 72.25% = $3612 。另外舊制的退休俸有75%的上限。

        新制使用者需要扣除月薪的3%到｢退休基金｣，並且需要交｢社會安全稅｣，其結構比較複雜，包括了三個部分1.退休俸2.節約儲蓄計畫（Thrift Savings Plan縮寫TSP）3.社會安全金。

新制的退休俸計算如下：

舉例：與上同一個某甲，如果使用新制，38年，從22歲開始服務，於60歲退休。

1 % X 38 = 38%，則某甲的退休俸是 $5000 X 38%= $1900，很明顯舊制的比較多，不過新制還有其它幾個部分:

節約儲蓄計畫

        該計畫是模仿美國私人公司的退休帳戶，統稱｢401K｣（因為這是一條法律的401項，K部分規定的），其內容規定所有適用新制的聯邦公職人員，在開始服務後，自動開戶。每月政府自動將等同其薪資1%的錢，存入帳戶。公職人員也可以自己存入更多，(存入3%的話，政府將以1:1存入相同的錢，3%之外如果再追加存入2%，則政府以1:2存入。換句話說，如果公職人員存入5%，政府也存入5%)。公職人員自己存入的錢，暫不扣稅，要等到退休要領出時才扣。如果想存入更多也可以，但是政府不會再按比例注資，而且每年有聯邦規定的上限。

        帳戶裡的錢可以投資於五個聯邦政府核准的基金，包括一.G基金:是聯邦政府公債，保證不會損失，但是利息不高，與銀行定存差不多，二.F基金:是美國的公司債卷，風險小，利息比G基金高一些，三.C基金:美國的大型上市公司股票，風險又比F基金高，獲利也高，四.S基金:美國小型上市公司的股票，風險比C基金高，獲利也更高，五.I基金:國際公司的股票。

         節約儲蓄計畫由聯邦政府外包給美國著名的｢黑石投資公司｣(BlackRock)管理，手續費相對一般共同基金低很多，聯邦政府並設有｢退休節約委員會｣來監督基金管理與投資結果。如果公職人員不想花時間來決定投資比例，節約儲蓄計畫也有｢L基金｣，是依照距離退休還有多少年，來自動決定各基金比例。年輕的以股票為重，越接近退休，相對穩健的債卷比例就會逐漸加大。至於某甲的節約儲蓄計畫會有多少，則不好估計。假設某甲都存入5%，加上政府的5%，乘上38年，年輕時薪水低，但是平均下來是每月$4000，則是$400 X 12 X 38 = $182400，加上投資獲益每年平均7%（這部分實務上波動太大，純粹粗略估計），則最後會有約66萬美元。某甲60歲退休，以平均壽命82歲來算，則每月可以領到$2781，但是還要扣稅，最終可能是每月$2364美元 。

社會安全金

        這一項更不好算，社會安全金是美國任何受僱者或者是做生意的，都要強制參加（舊制的聯邦公職人員例外）。最粗略估計，某甲退休後每月可以領800美元 。綜上所述，若某甲適用新制，則其每月可領退休金總計是5064美元(退休俸 $1900+ 節約儲蓄計畫$2364+ 社會安全金$  800)，看起來新制比舊制好，但是其中有些玄機，節約儲蓄計畫是要自己出一部分錢，而且投資有時候會虧損、社會安全金需要繳稅，長達38年累積下來的稅金相當可觀，所以優劣未必如此。總之新制的保證退休俸要少了很多，但是會有地方可以彌補。

附帶提一下，新制的退休年資與年齡限制如下：

註1:1970年以後出生的聯邦公職人員，基本退休年齡為57歲，1970年之前的，會按年份降低。

註2:達到基本退休年齡，服務超過10年，但是少於30年的，年齡每低於62歲1年，退休俸會降低5%。

舊制與上表非常接近，但是沒有10年的規定，基本退休年齡是55歲。比較舊制與新制，一個明顯不同之處是政府保障的退休俸減少了，但是個人可以掌控的投資比例增加了，顯然政府是要減輕龐大的退休金負擔，同時也要求聯邦公職人員自己擔待更多退休規劃的責任。

        需要補充的是舊制雖然沒有｢節約儲蓄計畫｣，但是還是可以選擇開戶自己存入(政府不比照存入)，目前聯邦政府中擁有舊制的公職人員越來越少了，筆者就有兩位同事在數年前以舊制退休。格外值得台灣參考的是，不管舊制或新制，退役軍人都可以把軍方的年資併入公職計算(但是要補繳退休金自付額給政府，通常是這些年份薪水的3%)。現役軍人轉任聯邦公職人員，可以繼續領軍人月退俸，但是一旦再從公職退休後，禁止同時領兩分聯邦退休俸，而必須把年資合併，改領一份。

        寫了這麼多，可能大家都看花了，筆者所要表達的就是｢改革的必要以及合理性｣，首先，台灣年金改革無疑是有必要的。美國當年改革關鍵，在於退休舊制於1920年代通過時，美國人平均壽命是55歲，到1980年時，平均壽命增加到70歲（現在可能有80歲了，而且持續增加中）。同樣的，台灣人越來越長壽。長壽固然是大家都希望的，但是當年制定的退休制度，可能是以退休後平均餘命5到10年來算的。但現在的人，可能退休後還可以 再活20、甚至30年以上。原有的退休制度必定無法長期承擔。畢竟如果政府財政崩潰，對全國人民，包括退休軍公教人員，都是非常不利的，也不是任何人願意見到的。

        既然改革是必須的，那麼如何改革才是正確的？非常重要一點是能否朔及既往。美國於1980年代進行退休制度改革時，就確保了舊制的適用者，如果已經服務超過5年，可以保留舊制。如今台灣今天的改革，要一體適用，朔及既往，恐怕有法律上的爭議，畢竟那是政府原本答應的，如今片面改變，牽扯到的是政府的信用。這一點恐怕要多加思考。縱使需要改，也需要分年逐步達到，而不是大筆一揮，就把退休人員的退休俸給大規模刪減。

        再來有關18%的事情。這項制度，的確有許多值得討論的地方。美國任何雇主，從聯邦政府到州、縣、市府乃至私人企業，都沒有這麼｢好康｣的。就算美國現役軍人在前線（阿富汗，伊拉克，等等）有所謂｢鼓勵儲蓄計畫｣，也是最多放一萬美元，享有年利率10%單利，但一旦從前線調回國後，就立刻停止，並且要把錢提出來。從這個觀點來看，所以18%這種利息，的確有違政府財政健全，需要做出改變。也許當年是因為公務人員薪水低，必須有這種補助，以維持退休後的生活。若以美國聯邦政府的“節約儲蓄計畫”作為參考，當股市好的時候，年收益別說18%，就是28%也有可能，但是也有虧的年份，盈虧自負。要政府來負擔比銀行高出這麼多的利率，確實不合理。建議可以考慮的是逐年降低利息，最後降到比銀行定存稍高就可以了。

        附帶提到一點是，同樣出身於行伍，筆者非常不能認同某些政治人物，動輒把國軍退役人員又再工作的打成｢肥貓｣，這是非常不公平的。退役軍人所領退休金，是其為國家長年奉獻所換得的，天經地義、合理合法，縱使以自身之力，再掙一份收入，為什麼就變成肥貓了？如前所述，美軍退休人員，再任聯邦公職，不影響軍方退休金，只是公職退休後，必須合併年資，領一份。更何況美軍退休人員，基本上求職困難不大，但是國軍退休人員，顯然社會上相對比較吃虧。肥貓應該只能形容可能存在極少數運用軍中影響力來安排退休後的高薪工作的人員，而不能形容絕大多數的退休軍職人員。

        有一點與台灣不同的是美國聯邦公職人員可以加入或組織工會，（現役軍人和少數國家安全有關的人員，比如執法人員，例外）。如果有勞資糾紛，基本上是不可以罷工，不過可以由工會來出面和政府進行談判，如果無法達成協議，可以採取法律或仲裁途徑，或者發動連署，給國會議員施壓，所以在退休制度，以及其他福利的改革上，聯邦政府必須參考公職人員的意見，甚少單方面做出決定。但是當國家財政出現問題時，聯邦公職人員也會共體時艱，比如2013年就有不少政府機構，因為預算短缺，放過無薪假。

        撰寫此文，是看到台灣的年金改革的方式，造成社會對立，深感痛心疾首，如此對立只會增加社會成本，改革需要由各個方面的團體來討論，達成共識，切不應蠻幹。筆者純粹是出於好意，希望台灣各界能參考他山之石，以達成社會共識，既可改革以期永續經營，也能保護退休軍公教人員的權益，與尊嚴。

【本文數據主要來自美國聯邦政府人事行政辦公室（Office of Personnel Management 縮寫OPM，類似台灣人事行政局）網站】