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力抗氣候暖化 研議邊境碳稅勢在必行

作者 台灣銀行家
發佈時間:2021/06/10 21:28
最後更新時間:2021/06/10 21:28
力抗全球暖化,許多國家推出「碳邊境調整機制」。(示意圖/shutterstock達志影像) 力抗氣候暖化 研議邊境碳稅勢在必行
力抗全球暖化,許多國家推出「碳邊境調整機制」。(示意圖/shutterstock達志影像)

作者:David Stinson孫維德(台灣金融研訓院特聘外籍研究員)
譯者:廖珮杏

 
【台灣銀行家】現在大家應跳脫要不要碳稅的淺層思考,而關注於世界要如何因應不同強度的碳排放量,制定各種相應政策。當越來越多國家推出「碳邊境調整機制」,就越有可能使尚未推出的國家決定跟上。

人們總是很喜歡說當前的選舉有多重要,但過去幾個月的歷史顯示,2020年11月的美國總統大選以及2021年1月的喬治亞州參議員補選,可能是2000年以來美國最重要的選舉。在喬治亞州的兩場選舉都獲勝之後,民主黨出乎意料地以非常微小的差距,拿下了控制大部分財政政策的參議院,橫掃了總統大位與參眾兩院。

減碳救地球。(示意圖/shutterstock達志影像)

刺激方案有羅斯福「新政」影子

雖然前總統川普在今年1月試圖阻礙政權和平轉移,但民主黨如今已無心與對方談判。拜登總統想在上任100天內推出新法案,這個數字有象徵意義,因為當年羅斯福就是在上任100天內,大刀闊斧做出改革來因應經濟大蕭條,和前任總統的無所作為形成鮮明對比,這就是史上著名的羅斯福「新政」,而目前剛通過、正在推行的經濟刺激方案,頗有羅斯福「新政」的影子。

1980年代雷根革命的核心論述如今都被駁倒。近期拜登政府新推出了兩項草案、通過一項法案,規模總共已相當於美國GDP25%左右的經費。2021年3月甫通過的1.9兆美元疫情紓困法案,讓國家更有能力維持全民的健康狀況。至於「美國家庭計畫」(American Families Plan)草案,則要用1.8兆美元幫家長分攤子女的教養費;而另一項「美國就業計畫」(American Jobs Plan),要斥資2兆美元去推動各種能夠促進永續的基礎建設,包括平價住宅、電動車、升級電網、大眾運輸、研發經費等。「美國就業計畫」裡面有100億美元要用來打造「全民氣候行動」(Civilian Climate Corps),該行動的名字在向羅斯福的「平民保育團」(Civilian Conservation Corps)致敬,內容可能來自之前民主黨左翼同仁提出的「綠色新政」(Green New Deal)方案。拜登在上任總統的第一天,就提出了上述的每一項計畫,而且讓美國重新加入了《巴黎協定》(Paris Agreement)。
 

碳稅政策同時獲得了經濟學家和氣候科學家的支持,而且並不會拖累經濟。(示意圖/shutterstock達志影像)

碳稅在美國的阻力

不過,即使是在目前的政治與經濟局勢下,碳稅依然遙不可及。碳稅這種環保政策同時獲得了經濟學家和氣候科學家的支持,而且本身並不會拖累經濟(至少影響不會超過其他類型的稅),但依然被排除在拜登的新政之外,其推出的「美國就業計畫」甚至提高了企業稅率,這將抵消一部分聯準會投入大量資金所能達成的效果,同時也顯示拜登忽略了環保這個對全球未來最重要的問題。碳訂價至今在政治圈依然是燙手山芋,原因之一就是即使它達成任務,人民也不會有感。

碳稅政策分為收入跟支出,徵稅只是前半部而已。我們得知道從碳訂價政策收來的錢將流向何方,才能分析碳稅會讓誰損失、讓誰獲益;但選民看不到這一部分。課徵的碳稅可以用來資助消費、用來減少其他稅、用來補貼其他能源,或是許多其他選項,每一種用法都有不同的政治經濟意義。如果要讓碳稅政策第一次就獲得通過,並且不會在前線碰到技術問題,就必須先把每個環節都設計正確。

有些人很在意這個政策要叫碳「費」還是碳「稅」。美國長久以來對「稅」這個詞過敏,不過「費」與「稅」的差異也會影響到實際上的制度設計。通常費用並不列入總預算,所以可以防止政府用帳面上的自由市場政策暗中擴大權力,而且收來的錢可能用碳紅利的名義還給納稅人。

 
這種方式還能降低左派對碳稅的批評,左派認為,低收入者必須把更多的收入用來支付能源費用,所以碳稅是一種累退稅。但如果收來的錢可以還給人民,這種政策就不會加劇既有的不平等。

更重要的是,這種方式可以讓選民有動機去守護這項政策。人們在討論碳訂價的成本、效益、資金分配所造成的影響時,經常忘記這種政策可以降低政府與政黨推動這項政策的成本,同時墊高中止這項政策的成本。很多國家常常收回過去的環保收費政策,這會讓信貸提供者更沒有信心去資助一個長達數十年的碳減排計畫,例如澳洲在推出碳稅之後兩年就取消了,改用所得稅減免來抵銷碳稅的收入,但這樣就無法讓每個納稅人都分到碳紅利。

拜登和前總統川普都注意到,讓每個人直接拿錢的作法通常很受歡迎,所以如果美國真的要推行碳稅,照理來說作法會更趨近發錢給每個人。甚至可能會在開始收到碳稅之前就先成立一個機構,在收費之前就讓人感受到這對自己有利,藉此奠定政治支持。

相關政治局勢有利徵收碳稅

不過,雖然美國目前要徵收碳稅依然困難重重,相關政治局勢卻越來越有利。今年3月,美國石油協會(American Petroleum Institute)成員包含埃克森美孚(Exxon Mobil)及雪佛龍(Chevron),都支持碳訂價。「取得實質進展最有效、最透明的方式,就是政府制定一個全國級的碳價格政策,而不是用各種聯邦法和州法搞出一台拼裝車。後者無法有效因應氣候挑戰。」這個行業過去直接否認全球暖化存在,如今行業代表卻說出截然不同的發言。

 
話是這麼說,但什麼時候能做出實質的行動,還是大問題。美國杜克大學經濟學家馬丁.羅斯(Martin Ross)研究發現,美國不同地區的二氧化碳密集度(CO2 Intensity)相差2至3倍。一般來說,內陸地區的使用比較多碳,東西岸則較少,而這也剛好吻合政治分布:民主黨當家的地區主要都仰賴知識經濟。這不僅幾乎可以完全解釋,為什麼支持碳稅的人通常都是左派;未來在推動政策的過程中碰到障礙時也非常值得參考。

只要徵收到的錢能夠有效運用並且回饋社會,碳訂價會傷害經濟的說法就站不住腳。但光這樣還不足以說服人,因為全國各地的二氧化碳密集度並不相同。評估稅收政策時,不僅要看它的總成本和總收益,還要看它讓不同對象、不同活動所承擔的成本之間差多少。


免費排碳終將行不通

政策對不同對象造成的影響差異,不僅牽涉到它是否公平、會產生哪些政治問題,還關係到社會可能會用哪些方式回應。人們很可能會設法逃避碳稅,從消費者角度來看,最簡單的策略就是從沒有徵碳稅的地區進口碳密集型產品。無論反碳稅的論述有沒有明白點出,這個「漏洞」都是碳稅政策必須思考的大問題。而且人們還會問,對一個地區的生產徵稅,是否會讓當地產業外移,使當地出現去工業化(De-Industrialization)現象。

夠有遠見的政府,就會意識到這個問題;今年3月,歐洲議會宣布,歐盟將在2023年前對電力和某些工業產品徵收「邊境碳稅」(Carbon Border Tax),最終將延伸涵蓋到目前國內稅制底下的所有項目。意思是,無論美國政府要怎麼做,美國對歐盟出口的生產商基本上已經在繳碳稅了,而這可能會讓他們不那麼反對美國課徵碳稅。

我們真正該思考的,不只是要碳稅,還是不要碳稅。而是要去想,這個世界要如何因應不同強度的碳排放量,制定出各種相應政策。關注環境、社會及公司治理(ESG)的投資興起,顯示全球資本可以如何在比較小的國內市場設定投資環境。過去那些看債券時只關注利率的「債券義勇軍」(Bond Vigilantes)現在已經沒了,而說碳稅「反商」的觀點最終也可能被淘汰掉。當越來越多國家推出「碳邊境調整機制」(Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM),就越有可能讓量變產生質變,使那些尚未推出的國家決定跟上。

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本文為作者評論意見並授權刊登,不代表TVBS立場。

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台灣銀行家

台灣金融研訓院創辦《台灣銀行家》雜誌所涵蓋議題報導領域,除了銀行業、證券、保險與金控,亦對國內外政經社會議題、產業趨勢、金融教育等多有關注。期望藉由深入淺出的內容,協助讀者掌握金融情勢變化、重要政策,以及金融產業發展的最新動向,亦延請知名學者專家為本雜誌執筆撰文,提供深入觀點。期許能成為提供國內金融業與從業人員充實專業知能,提升競爭力,促進金融知識普及與資訊交流之最重要刊物。

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