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  • 01
  • Nov
  • 2019

【觀點】消費憲改非民主之福

作者 沈有忠

2019/11/01 08:00
如果憲改淪為偶而拿出來消費的議題,實非台灣民主長治久安之所需 圖/中央社 【觀點】消費憲改非民主之福
如果憲改淪為偶而拿出來消費的議題,實非台灣民主長治久安之所需 圖/中央社

日前,坊間再度拋出憲政改革的議題,對於總統職權、府院會三角關係的釐清,又再次引起一些討論。雖然火花沒有那麼激烈,但憲改似乎已經成為每逢選舉,或是憲政運作一段時間以後,就會被拿出來檢視的議題。無分藍綠,也不分大小政黨,甚至包括政界與學界,主張再次憲改的聲音幾乎沒有中斷過,凸顯了現行的憲政仍然具有一些爭議。
 
就問題來看,1997年憲改之後,在制度層面上重新界定了府院會關係。2000年之後,在憲政慣例上也確立了總統任免行政院長的實質權力。我國的憲政體制,在學理上被稱為半總統制(或雙首長制),但實際運作卻極為接近總統制。因此,相較於西歐的議會內閣制,也有學者指出是一種總統優越的體制。總統優越的特性,表現在黨政關係和府院會關係之上。首先,無分藍綠,都確立了總統兼任黨主席的黨章制度與慣例。除非總統因為地方選舉或是政治爭議,主動辭去黨主席,否則總統領導政黨的情況已經是常態。這也是「政黨總統化」的一個重要指標。是以,總統以黨主席的身份,可以影響同黨立委、黨團運作、甚至在選舉提名的過程中具有極強的影響力,再加上同時選舉的「衣尾效應」,使得總統藉由政黨或是個人聲望來影響立法運作,成為常態。
 
其次,在府、院關係之中,總統掌握了對行政院長的獨立與絕對任命權,組閣時不需要經由立法院的人事同意。再加上政黨政治的邏輯、以及政治慣例的確立,憲法本來賦予的僅是任命權,但在實際運作上也已經涵蓋了解職權。這使得行政院和總統之間,原本具有的雙元行政特性,在運作上也成為行政院對總統實質負責的從屬關係。
 
透過黨主席,府領導會;透過人事案,府領導院。這樣的府院會三角關係,運作成總統定尊於一的憲政架構,但憲法上賦予總統的決策權卻極為有限,舉凡立法的提案、赴國會報告、內閣會議…等常態性的決策權,在憲法上都是以行政院為主,而沒有賦予總統前述權力。但經由變相的府院會關係,總統可以影響立法,也可以影響行政,形成了「形式上無權無責,實質上有權無責」的狀態。
 
這種憲法實際與理論的落差,讓現任總統享盡優勢。因此每到選舉,在野黨的總統候選人,甚至是卸任後的總統,都對此一憲政問題指出了修憲的建議。不分藍綠,無論是2007年的馬英九、2012年的蔡英文、2014年的朱立倫、到現在的韓國瑜,甚至初選時的賴清德與郭台銘,都拋出過憲政改革的議題。但由於現任總統享有憲法以及慣例上的彈性與優勢,也使得馬英九、蔡英文在當選總統之後,對於修憲表現出消極的態度。

憲法是根本大法,確立了行政立法關係,也確立了憲政運作的規範。對於新興民主國家而言,在沒有成熟的憲政慣例作為依循的情況下,尤其需要一部對行政、立法之間,進行嚴謹的權責劃分的憲法,來確立民主運作中分權與制衡的精神。如果憲改只淪為選舉籌碼,或是偶而想起就拿出來消費的議題,而欠缺完整的討論與確實的執行,實非台灣民主長治久安之所需。

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作者

沈有忠

  • 東海大學政治系教授 / 亞洲政經與和平交流協會理事長

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