觀點／行政院違憲把大陸地區人民視為「外國人」

作者：桂宏誠

行政院以「行政院秘書長函」通令所屬各部會，因中國大陸地區人民不具有中華民國國籍，要求停止適用及修改涉及「中國大陸地區人民亦為中華民國人民」的函釋。雖然大陸人民並不具有中華民國「國籍」，但在憲法及法律上卻是中華民國「人民」，而行政院秘書長函的用意，則是要把大陸人民視為《國家賠償法》第15條的「外國人」。



首須指出行政院秘書長的職權，僅限於行政院內部系統的行政管理事務，不應對外發生關乎人民權利義務的法律效果。而涉及行政院所屬機關主管業務的事項，則應以院長具名的「行政院函」發出。故而，以「行政院秘書長函」指導各機關應如何「政治正確」地解釋法令，大有逾越權限的疑議。


這件行政院秘書長函的緣起，是位大陸人因高雄市政府涉及公共設施管理不當導致死亡，其家屬來台申請國家賠償訴訟案件。而被告高雄市政府把大陸人民視為「外國人」，主張其並無申請國賠的法定資格，但高雄地方法院引據國賠法主管機關法務部做過的函釋，認定大陸人民是國賠法第15條所定的「中華民國人」，並非同條規定不適用國賠法的「外國人」，所以判決高市府應予賠償。

事實上，法務部曾做過的函釋，係依據憲法及《台灣地區與大陸地區人民關係條例》的規定。憲法規定中華民國目前分成「自由地區」（亦即台灣地區）和「大陸地區」，而兩岸人民關係條例第2條第2款規定「大陸地區：指臺灣地區以外之中華民國領土」，第4款明定「大陸地區人民：指在大陸地區設有戶籍之人民」。因此，中國民國憲法既不承認「中華人民共和國」，大陸地區人民在我國憲政法治內，當然就不能視為「外國人」。


不僅如此，高雄地院在審理該國賠案件的過程中，還曾發函詢問大陸委員會。陸委會在109年7月29日函復法院則謂：「國家賠償法對於中國大陸地區人民是否適用，並無明文規定，但基於人權保障及人道理念，應適用國家賠償法」等語。何況，國賠法第15條規定外國人為被害人時，要依條約或其本國法令或慣例，中華民國人得在該國與該國人享受同等權利者才適用。但學界和實務界對此條曾多所討論，並認為有違背「國際人權兩公約」及我國憲法的人權保障和平等原則之疑慮。

行政院秘書長藉口與本案情無關的《國籍法》已修正，刻意混同了「國民」和「人民」的概念，目的是把「兩岸」關係偷渡為「兩國」關係。然而，在憲法及兩岸人民關係條例並未修正的情形下，行政院秘書長竟逾越職權下達指令，將大陸人民改成視為「外國人」，這正是破壞憲政民主秩序的又一案例。
 

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