美參院外委會14日通過《台灣政策法案》。（示意圖／shutterstock 達志影像）
作者：黃清龍（信民兩岸研究協會理事長、獨立媒體人）
美國參議院外交關係委員會14日以17票贊成、5票反對，通過《台灣政策法案》（Taiwan Policy Act of 2022）。儘管後續立法程序仍相當繁複，但若最後完成立法並實施，將是自1979年美台斷交及《台灣關係法》生效以來，美國對台政策最全面的調整。
美國國會一項議案從提出到最終成為法律要經過四道程式：議案提出；委員會審議、通過；全院院會審議、通過；參眾兩院統一文本，總統簽署。因此《台灣政策法案》在參議院外委會通過只是起步，但仍具有高度的象徵意義。
據提案人參議員梅南德茲解釋，外委會通過的法案版本確實有些微修改，主要在象徵性而非實質領域，但強調核心部分沒有太多改動，包括防衞協助、國際場域參與及經濟往來等。
原條文要求台灣駐美機構「台北經濟文化代表處」更名為「台灣代表處」，美國在台協會更名為「美國代表處」；通過版本改為不具約束力的「國會意見」，認為美國國務院應與我代表處展開協商，將台灣在華府代表機構名稱改為台灣代表處。另外，原版本規定美國在台協會台北辦事處處長人事任命應獲參院同意，並稱為「代表」，新版刪除這段內容。但仍保留支持台灣展示主權象徵符號相關條文，要求國務卿廢除任何不允許台灣在美國聯邦機構內展示國旗或軍服的內規
防務方面，法案條文原本賦予台灣「主要非北約盟友」地位，經修訂後改為在軍備移轉上以「主要非北約盟友」同等方式對待台灣，亦即讓台灣享有「主要非北約盟國待遇」。
為了應對中國對台灣持續的軍事行動，法案列出制裁中國條件，包含北京推翻或解散台灣政府、侵犯台灣領土完整，對台灣實施海上封鎖、奪台灣外島，或對台灣民用或軍事基礎設施發動重大網路攻擊。法案規定，美國總統應對涉台事務的中方黨政決策高層、國有與控股的金融機構等，實施簽證和資產凍結制裁行動。原本制裁對象包括大陸最高領導人，新版改為高官，刪除「中國國家主席習近平」為最高制裁對象。
軍援部分，原條文為「台灣安全協助倡議」，修正版直接稱呼「台灣安全能力現代化，來抵擋甚至在必要時擊退來自中華人民共和國的入侵」。根據最新版條文，國務院在與國防部協商與評估，應提供軍備、訓練和其他支持，使台灣政府加速軍力現代化，降低或阻止解放軍的灰色地帶行動、控制台海等附近海域和奪島等意圖。
原提案規畫，美國在未來四年提供四十五億美元的軍事援助，授權國務院在2023財年撥款二點五億美元，2024財年撥款七點五億美元，2025財年十五億美元，2026財年廿億美元。外委會通過的新版增加2027財年撥款廿億美元，讓總額達到六十五億美元，並備註「無償提供」，代表由美國無償提供的軍備規模可達上述數字。
由於2027年是中共解放軍建軍一百周年，增加2027年撥款二十億美元軍備，顯示美國國會與行政部門都認為，2027年是中共犯台的高風險期。
另外，草案第四章「國際組織納入台灣」第五節提到「有關聯合國大會二七五八號決議的釐清」，要求美國政府應澄清聯合國第二七五八號決議僅承認中華人民共和國在聯合國是唯一合法代表中國的政府，但未處理台灣在聯合國的代表權以及參與相關組織問題，並主張該決議對於中華人民共和國與台灣的關係未採立場，也未含任何攸關台灣主權的聲明。外委會維持原案通過。
這段內容，和北京長年把二七五八號決議與「一中原則」劃上等號的說法完全不同。加上草案在解釋「中華民國」一詞的定義時，特別說明是指「東亞島國台灣」，論者認為這是美國對台政策最新三段論，即把「台灣不屬於中華人民共和國」，「中華民國就是台灣」，以及「兩岸互不隸屬」結合一起，顯示美國的一中政策與台灣脫鉤，一台政策與一中政策並行。
總結來說，外委會審議結果，針對外界最關切的六項內容，其中兩項被取消（駐美代表處改名、AIT處長須經參議院同意任命），一項獲保留（展現國旗等主權象徵），一項化虛為實（台灣不列為主要非北約盟友，但軍備移轉獲等同待遇），一項虛實兼有（關於一中政策與一台政策），另外最關鍵的，把四十五億美元軍援擴大為六十五億美元無償軍援。
從外委會通過的法案內容來看，儘管已經盡可能避開刺激中共的內容，實際上卻是展現更明確的挺台立場。這毫無疑問和即將在十一月八日舉行的國會期中選舉有關，民主黨議員需要展現抗中姿態，白宮也不想讓共和黨有批評拜登對中軟弱的口實，並作為對中國有關台灣事務反應的進一步試探。
不過如前所述，法案還有漫長程序要走，外委會通過後，先要經參議院全院通過，期間眾議院可以提出對案或照單全收參院版，若兩院版本有落差，還需加開協調會議，直到達成共識，才有機會通過並送交美國總統拜登簽署。若行政部門不同意，拜登還能行使否決權，那麼兩院還得投票推翻總統的否決。但如果台灣政策法得到三分之二以上議員支持，總統拜登將無法否決此法案。
因此一般認為，美國期中選舉前不太可能通過台灣政策法，最快也要等到明年一月新會期，才有可能完成立法。這中間還有十月十六日中共要召開二十大，通過所謂「習近平新時代黨解決台灣問題總體方略」，十一月八日美國期中選舉結果，也會影響該法的立法進度。但無論如何，參議院外交委員會14日的通過決議，已經啟動美國改變台海政策的關鍵一步。
本文為作者評論意見並獨家授權刊登，不代表TVBS立場，版權所有，未經許可請勿引用，以免侵權。
美國參議院外交關係委員會14日以17票贊成、5票反對，通過《台灣政策法案》（Taiwan Policy Act of 2022）。儘管後續立法程序仍相當繁複，但若最後完成立法並實施，將是自1979年美台斷交及《台灣關係法》生效以來，美國對台政策最全面的調整。
美國國會一項議案從提出到最終成為法律要經過四道程式：議案提出；委員會審議、通過；全院院會審議、通過；參眾兩院統一文本，總統簽署。因此《台灣政策法案》在參議院外委會通過只是起步，但仍具有高度的象徵意義。
據提案人參議員梅南德茲解釋，外委會通過的法案版本確實有些微修改，主要在象徵性而非實質領域，但強調核心部分沒有太多改動，包括防衞協助、國際場域參與及經濟往來等。
原條文要求台灣駐美機構「台北經濟文化代表處」更名為「台灣代表處」，美國在台協會更名為「美國代表處」；通過版本改為不具約束力的「國會意見」，認為美國國務院應與我代表處展開協商，將台灣在華府代表機構名稱改為台灣代表處。另外，原版本規定美國在台協會台北辦事處處長人事任命應獲參院同意，並稱為「代表」，新版刪除這段內容。但仍保留支持台灣展示主權象徵符號相關條文，要求國務卿廢除任何不允許台灣在美國聯邦機構內展示國旗或軍服的內規
防務方面，法案條文原本賦予台灣「主要非北約盟友」地位，經修訂後改為在軍備移轉上以「主要非北約盟友」同等方式對待台灣，亦即讓台灣享有「主要非北約盟國待遇」。
為了應對中國對台灣持續的軍事行動，法案列出制裁中國條件，包含北京推翻或解散台灣政府、侵犯台灣領土完整，對台灣實施海上封鎖、奪台灣外島，或對台灣民用或軍事基礎設施發動重大網路攻擊。法案規定，美國總統應對涉台事務的中方黨政決策高層、國有與控股的金融機構等，實施簽證和資產凍結制裁行動。原本制裁對象包括大陸最高領導人，新版改為高官，刪除「中國國家主席習近平」為最高制裁對象。
軍援部分，原條文為「台灣安全協助倡議」，修正版直接稱呼「台灣安全能力現代化，來抵擋甚至在必要時擊退來自中華人民共和國的入侵」。根據最新版條文，國務院在與國防部協商與評估，應提供軍備、訓練和其他支持，使台灣政府加速軍力現代化，降低或阻止解放軍的灰色地帶行動、控制台海等附近海域和奪島等意圖。
原提案規畫，美國在未來四年提供四十五億美元的軍事援助，授權國務院在2023財年撥款二點五億美元，2024財年撥款七點五億美元，2025財年十五億美元，2026財年廿億美元。外委會通過的新版增加2027財年撥款廿億美元，讓總額達到六十五億美元，並備註「無償提供」，代表由美國無償提供的軍備規模可達上述數字。
由於2027年是中共解放軍建軍一百周年，增加2027年撥款二十億美元軍備，顯示美國國會與行政部門都認為，2027年是中共犯台的高風險期。
另外，草案第四章「國際組織納入台灣」第五節提到「有關聯合國大會二七五八號決議的釐清」，要求美國政府應澄清聯合國第二七五八號決議僅承認中華人民共和國在聯合國是唯一合法代表中國的政府，但未處理台灣在聯合國的代表權以及參與相關組織問題，並主張該決議對於中華人民共和國與台灣的關係未採立場，也未含任何攸關台灣主權的聲明。外委會維持原案通過。
這段內容，和北京長年把二七五八號決議與「一中原則」劃上等號的說法完全不同。加上草案在解釋「中華民國」一詞的定義時，特別說明是指「東亞島國台灣」，論者認為這是美國對台政策最新三段論，即把「台灣不屬於中華人民共和國」，「中華民國就是台灣」，以及「兩岸互不隸屬」結合一起，顯示美國的一中政策與台灣脫鉤，一台政策與一中政策並行。
總結來說，外委會審議結果，針對外界最關切的六項內容，其中兩項被取消（駐美代表處改名、AIT處長須經參議院同意任命），一項獲保留（展現國旗等主權象徵），一項化虛為實（台灣不列為主要非北約盟友，但軍備移轉獲等同待遇），一項虛實兼有（關於一中政策與一台政策），另外最關鍵的，把四十五億美元軍援擴大為六十五億美元無償軍援。
從外委會通過的法案內容來看，儘管已經盡可能避開刺激中共的內容，實際上卻是展現更明確的挺台立場。這毫無疑問和即將在十一月八日舉行的國會期中選舉有關，民主黨議員需要展現抗中姿態，白宮也不想讓共和黨有批評拜登對中軟弱的口實，並作為對中國有關台灣事務反應的進一步試探。
不過如前所述，法案還有漫長程序要走，外委會通過後，先要經參議院全院通過，期間眾議院可以提出對案或照單全收參院版，若兩院版本有落差，還需加開協調會議，直到達成共識，才有機會通過並送交美國總統拜登簽署。若行政部門不同意，拜登還能行使否決權，那麼兩院還得投票推翻總統的否決。但如果台灣政策法得到三分之二以上議員支持，總統拜登將無法否決此法案。
因此一般認為，美國期中選舉前不太可能通過台灣政策法，最快也要等到明年一月新會期，才有可能完成立法。這中間還有十月十六日中共要召開二十大，通過所謂「習近平新時代黨解決台灣問題總體方略」，十一月八日美國期中選舉結果，也會影響該法的立法進度。但無論如何，參議院外交委員會14日的通過決議，已經啟動美國改變台海政策的關鍵一步。
本文為作者評論意見並獨家授權刊登，不代表TVBS立場，版權所有，未經許可請勿引用，以免侵權。
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更新時間：2022/09/16 13:28