（作者／《換日線》陳俞亨 Yu-Heng Chen／讓世界更好 To Create A Better World：中央警察大學犯罪防治學系，英國格拉斯哥大學人權與國際政治研究所畢業。對於人權（女權、同志、兒童、移民、難民及監獄人權）、刑事政策及國際政治深感興趣，希望透過分享不同觀點的分享，啟發更多的讀者，思考如何讓台灣更進步。)

聯合國在每年3月20日──國際幸福日（International Day of Happiness）前會發表《全球幸福報告》（World Happiness Report），除根據人民主觀幸福感（subjective well-being）外，也運用6大關鍵變數：

國民生產毛額（income）、自由（freedom）、信任（trust）、預期壽命（healthy life expectancy）、社會支持（social support）與慷慨程度（generosity）所得分數進行幸福排名。

2018年的前5名中，北歐國家就佔了前4名，分別為芬蘭、挪威、丹麥及冰島，瑞典則為第9名；而近3年的排名中，北歐國家均名列前茅。2016年最幸福國家之首為丹麥，2017年則為挪威。

●追求平等的精神，推動了高稅收、高福利的「北歐模式」

北歐國民為何有如此高度的幸福感？除了經濟優勢外，完善的社會福利政策功不可沒，包括免費的教育、醫療服務、失業救濟及多元的補助等。

然而，完善的社會福利政策，必須仰賴龐大的資金，北歐國家的稅收也因此世界知名的「高」──此經濟模式被稱為「北歐模式」（Nordic Model）或「斯堪地那維亞模式」（Scandinavian Model）。

然而，是什麼原因，讓北歐人民支持國家拿走約4成的收入，作為推動社會福利制度的資本？答案是，平等主義（Egalitarianism）。

北歐平等主義的盛行，自歷史的角度分析，來自於北歐價值──高度的同質性（homogeneity or sameness）。只有在此情況下，國家才會有太平盛世，確保人民的平等。

近一步從語言學的角度分析，平等與同質性兩者，在北歐的語系具有高度的關聯性，密不可分；換句話說，如果人與人之間沒有太大的差異，自然會有「平等」的感覺。

因此，一旦同種的人民有了困難，為了讓彼此間的「差異」縮減，確保「同質」才能達到「平等」，北歐人民將繳稅支持政府救濟弱勢，視為一種民族互助的展現，此種發自內心的精神，來自於對同種民族的信任。

因此，高稅收並無導致政府的貪污，也沒有造成人民濫用社會福利政策，使之形成如同烏托邦（Utopia）的完美世界。北歐模式看似完美，然而，平等主義卻因外來移民逐漸變調。

●外來移民對平等主義的衝擊：同質性不再，引發人民質疑

以丹麥為例，自1952年開始，丹麥准許來自其他北歐國家居民在丹麥居住與工作，並在1973年開始，擴大適用來自歐盟的丹麥居民，可享有丹麥的一切社會福利。

1975年左右，丹麥政府開放外籍勞工，主要來自於土耳其及巴基斯坦；自1978年起，丹麥開始接受難民，據統計，自1989年起，丹麥平均一年接受500名難民（Kohl, 2016）。

外籍移工以及難民人口，促使丹麥人口大量成長，從丹麥的人口資料分析，按2018年四月份的統計，丹麥總人口為 5,785,864人，移民及其後裔共有777,429人（佔全體人口13%）。

其中移民人口來自非西方國家（含其後裔）共有497,147人，佔全體人口約8.5%、佔全體移民人口約64%──可見，高達約6成的移民及其後裔來自非西方國家。

外來的人口也同時引進外來文化，導致原本高同質性的北歐文化飽受衝擊，面對外來人口，特別是來自於非西方國度的移民，北歐人很難生出如此信任，人民開始質疑為何非同種民族仍享有相等的社會福利政策，平等主義因而動搖。

北歐各國政府不得不正視此問題的嚴重性，積極尋求解方，畢竟一旦人民的信任不再復如以往，以往奠定的社會福利政策將難以持續。其中，北歐各國政府認為最有效的解決之道，是透過整合，讓外來人口逐漸融入高同質性的北歐社會。

●《整合法案的實施》：要求移民融入當地社會

在1999年以前，丹麥的移民會被安置在市區的社會住宅，政府提供教育的機會與就業輔導，目的在協助新來的難民或移民，可以運用市區完善的資源與社會福利網，儘早融入丹麥的社會。

然而，丹麥本國國民逐漸不滿這些無業的移民，可以居住在政府的社會住宅及享有社會福利。

因此，丹麥社會民主黨（Social Democtats）政府在1999年開始通過丹麥第一部《整合法案》（the Integration Law， 丹麥文：Integrationsloven），為歐盟國家中率先推動整合法案的國家之一。

法案要求1999年後的新移民必須強制居住特定區域長達3年，而安置區域不再以市區為主，而是在非都市區的小型社區，才可讓移民藉由與丹麥當地人的互動，了解丹麥的鄉土風情。

期間，也必須參與丹麥語言及文化的課程；移民若遵守政府的安排與規定，則可獲得基本的社會福利津貼。

然而，在2001年由對移民不友善的社會自由黨（Venstre）當政，不但減少60%的津貼，並且規定若移民在3年內擅自搬離特定區域，或未完成安排的課程，將失去所有的社會福利。直至今日，此「3年條款」仍然存在。

●難民政策不斷緊縮，終至退出聯合國計畫

除了縮減移民的津貼外，2001年掌權的社會自由黨政府也不斷防堵移民前來丹麥，自2002年起，接收難民的標準開始從嚴，包含外界戲稱的「24歲條款」。

條款規定已達丹麥的難民，如果想要申請境外的配偶至丹麥團聚，兩人均須要滿24歲，也必須證明在丹麥比起在其他國家有更適切的團聚理由，此規定讓已經先到丹麥的難民，幾乎很難再申請攜帶配偶入境（Brown, 2017）。

《聯合國難民署》（United Nations High Commissioner for Refugees）在2005年開始推動「難民安置計畫」，與包括丹麥等參與該計畫的國家，共同協助難民安置，並確保不會驅逐接受安置的難民。

此外，參與國會提供難民及其家人或家屬，享有公民，政治，經濟，社會和文化權利； 難民還有機會最終成為安置國的歸化公民。其中，大部分的難民為穆斯林。

自2005年9月份開始，丹麥保守黨政府通過新的法案，如按照聯合國難民計畫申請到丹麥庇護的難民，必須通過「整合潛力」的評估，確保難民具有相當的潛力可以被整合進丹麥的社會。

該法案通過後，先前丹麥的難民人種產生巨大的變化，從2007年到2013年，丹麥政府接受的難民對象不再包括穆斯林。

儘管2013年，丹麥社會民主黨政府移除整合潛力的規定，也在2015年的大選獲得多數席，但對移民不友善的兩大黨──社會自由黨擔及丹麥人民黨（Danish People's Party）加總的席位仍遠多於社會民主黨。

2016年1月，丹麥通過被外界戲稱為「珠寶法案」（Jewellery bill）的規定，難民最高僅可持有總價值共1萬丹麥克朗（約新台幣5萬）的所有物，超過者將被政府沒收──此舉被人權團體解讀為試圖藉由此規定，降低難民移往丹麥的意願，或將多餘財產支付給丹麥政府作為難民庇護的押金。

2016年11月開始，整合部部長（Minster of integration）由社會自由黨擔任，宣布不再參與聯合國難民安置計畫。

●丹麥2018的新興「整合」政策

一、穆斯林的孩童必須強迫接受西方教育

丹麥政府獲得朝野支持，在今年5月28日宣布未來住在「非西方國家移民聚居區」（ghettos）的兒童，將強制接受民主、平等及西方傳統的課程。

新規定要求在此移民聚居區的孩童，自1歲開始，每週必須接受25小時的義務教育，課程主要著重在語言課程、準備教育外，也特別針對穆斯林的孩童，教授有關丹麥的傳統與基督教的重要節日，如聖誕節及復活節。

倘若父母不願讓孩童參與新政策的西方教育，則無法拿到任何政府的育兒補助。

然而事實上，在北歐國家，從6歲開始需接受10年的義務教育，但學校教育並非強迫性，亦即家長可以決定讓孩童在家接受教育。

因此，丹麥政府的新興法案，被外界批評為十分具有針對性。而事實上此法案的雛形，為2017年由丹麥人民黨提案，主張移民如果要成為真正的丹麥人，就必須慶祝聖誕節及其他基督教的傳統節日（Dearden, 2017）。

二、面紗禁令的誕生

今年5月31日，丹麥政府也跟進法國、比利時、荷蘭、奧地利等歐洲國家，宣布自2018年8月1日起，除法律有特別規定外（如騎機車帶安全帽），因國家社會安全有辨識的需求，不可在公眾場所蒙面。

因此，在伊斯蘭傳統的服裝“ Niqāb“（音近：尼尬伯）與 ”Burqa“（布卡），也成為禁止在公眾場所穿著的服裝（註：挪威於2018年6月6日也頒定類似的面紗禁令）。

針對初次違反規定者，將被罰款1千丹麥克朗（約台幣4700元），重複再犯者最高可罰至1萬丹麥克朗及6個月的有期徒刑，如果迫使他人穿戴蒙面的服裝，則最高可處兩年有期徒刑。

批評者認為此規定是針對穆斯林，為一種恐穆斯林、歧視穆斯林，剝奪人民表現自由的規定，甚至也可以解讀成一種控制異國文化的手段。

●小結：強迫移民們「歸零」重來，是利還是弊？

從過去丹麥處理民族融合的案例可以發現，丹麥政府不希望外來文化造成原有同質性文化的崩解與轉型，反而運用許多變相的強制措施，迫使外來移民放棄過往的一切，重新「歸零」，好在新的國家有「新的開始」。

對丹麥政府而言，此舉是民族融合最佳的方式，更是捍衛由平等與同質為基礎所創建的北歐模式。

曾有學者分析，北歐模式在美國無法施行，是因為在被稱為民族熔爐的美國重視民族融合，社會可以接納與彼此有高度差異的異質人種與文化。

也有學者分析對於處理移民的整合問題，必須依賴新住民與當地居民的互信，創建彼此在社會資本上的連結，才能真正達到和平的整合。

反觀丹麥政府種種排除異己的政策，從國家主義的角度而言，是在捍衛得來不易的社會經濟模式，但從社會正義的角度而言，卻是種不人道與不尊重多元文化的政策，甚至可能埋下後續更多族群矛盾及社會衝突的種子。

可以肯定的是，當外來移民到新的國家時，特別是兩者間存在有極大的文化差異，國家的整合政策扮演社會和平的關鍵，儘管有外界批評丹麥的整合政策不尊重異質文化，但丹麥的《歸化國籍法》規定──

除必須在丹麥居住超過9年，有適當的工作與固定的居所，無犯罪前科，尚須通過丹麥語文的檢定、一般性測驗（包含丹麥歷史與文化）──倘若無上述的整合政策，或許更令丹麥的外來移民成為公民之路遙遙無期。

此言源自丹麥在2017年國營電視臺的形象廣告，可知丹麥民間仍試圖擁抱新舊住民之間的差異。

在交通科技發達的今日，地球村居民彼此的距離逐漸縮減，各國政府在面對類似的移民問題時，或許應思考如何撕掉對於不同種族的標籤，讓外來移民更成功的融入在地社會。

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